Fagsnakk fra Cappelen Damm

Vindmøller på Hundhammarfjellet, Nærøysund kommune. Wikimedia Commons Foto: Pål Sørgaard

Lokalpolitisk lederskap i krise og hverdag – norske paradokser

Nesten 10.000 valgte politikere utgjør Norges kommunestyrer og fylkesting. Det er et formidabelt antall politiske ledere med stort ansvar for velferd og samfunnsutvikling. Men hvor gode politiske ledere er de egentlig, og hvor gode får de lov til å være? 

Innlegget er skrevet i forbindelse med den nye utgivelsen Folkevalgt og politisk leder, utgitt som open access.

Unntakssituasjon ingen kunne forutse

Akkurat nå, på grunn av virus-epidemien, gjennomlever vi en unntakssituasjon som ingen folkevalgte hadde forutsett. Korona-krisen har ledet til at mange kommunestyrer praktisk talt ikke møtes, heller ikke online, og mange folkevalgte uten fremstående posisjoner er i praksis permittert fra sine verv. Til gjengjeld har ordførere, rådmenn og kommuneleger langt på vei blitt kommunens ansikt utad. En slik midlertidig sentralisering av makt kan være nødvendig i en krisesituasjon, men tilstanden bør ikke vedvare over lengre tid. Norsk kommunepolitikk både må, og vil, komme tilbake til normalen i løpet av ikke altfor lang tid.

Å være folkevalgt

Mens vi venter, kan vi jo bruke tiden på å reflektere litt rundt det politiske lederskapet i norske kommuner. Å være folkevalgt er i seg selv en lederrolle. Men hvordan står det egentlig til med lederskapet til de nesten 10.000 representantene som konstituerte seg høsten 2019, og hvor mye får de egentlig lov til å være ledere?

Å være politisk leder

Å være politisk leder er ikke det samme som å lede en bedrift. Hvis vi på sparket og fordomsfritt skulle reflektere over hva vi egentlig forventer av politiske ledere i et demokrati, ville trolig de fleste falle ned på tre grunnleggende funksjoner. For det første trenger vi ledere som kan forstå og sette samfunnsproblemer på dagsorden. For det andre trenger vi ledere som har løsninger på problemene. Og endelig trenger vi ledere som klarer å bli enige om en bestemt løsning, og som klarer å overbevise oss menige borgere om at akkurat denne løsningen er bra for oss.

Folkevalgt og politisk leder

Boken «Folkevalgt og politisk leder» diskuterer vilkår for politisk lederskap

Det er langt fra gitt at norske kommune- og fylkespolitikere faktisk lever opp til en slik forståelse av politisk lederskap. I boken «Folkevalgt og politisk leder» har vi diskutert og problematisert vilkårene for politisk lederskap i norske kommuner. Når vi legger en bred forståelse av politisk lederskap til grunn, der politisk lederskap omfatter så vel problemdefinering og løsninger som mobilisering av støtte, så trer det fram flere paradoksale sider ved norske kommuner.

«Konflikt-paradokset»: Det finnes en manglende overensstemmelse mellom den formelle modellen som ligger til grunn for det politiske arbeidet i et kommunestyre og den måten politiske prosesser og politisk lederskap faktisk blir utøvet på. Omtrent alle norske kommuner styres etter den såkalte formannskapsmodellen. Denne tradisjonsrike modellen legger til grunn et kollektivt prinsipp, der alle valgte representantene bidrar i utformingen av politikk, og der representantene når fram til felles beslutninger gjennom diskusjon og forhandlinger.

Styringsmodell med konflikt

Men norske kommunestyrer har i økende grad fylt denne styringsmodellen med konflikt. I løpet av ganske kort tid har mange norske kommunestyrer fått en blokkdeling tilsvarende den vi finner i Stortinget, med en klart definert posisjon og opposisjon. Det kan sikkert oppfattes meningsfylt for politikerne selv, men praksisen bryter med det kollektive prinsippet i formannskapsmodellen, og det innebærer at den samlede kunnskapen og kompetansen i et kommunestyre ikke utnyttes fullt ut.

«Administrasjonsparadokset»: Å være politisk leder handler om å forstå problemer, foreslå løsninger og skape oppslutning. Men norske kommunepolitikere er i liten grad direkte involvert når problemer identifiseres, forstås, utredes og blir utgangspunkt for alternative løsninger. Dette er i stor grad blitt overlatt til kommunens administrasjon, som over tid har utviklet stor utredningskapasitet og blitt tilført tung fagkunnskap. Dette har som konsekvens at politikernes oppgave i stor grad blir å ta stilling til forslag fra administrasjonen. I et slikt system kan politikernes første møte med et gitt problem bli et konkret løsningsforslag fra administrasjonen.

Administrasjonsparadokset er nært knyttet til regler i kommuneloven og den såkalte «timeglassmodellen» for forholdet mellom politikk og administrasjon. Det er nødvendig å trekke et skille mellom politikk og administrasjon, men når skillet blir altfor rigid går det på bekostning av politikernes lederskap.

«Åpenhets-paradokset»: På papiret er norsk kommunepolitikk ekstremt åpen. Norge har, som eneste land, et formelt krav om møteoffentlighet i alle organ der politikerne samles, enten det er kommunestyret, formannskap, komiteer eller utvalg. Andre sammenliknbare land har et krav om generell møteoffentlighet kun i det øverste organet (tilsvarende kommunestyre). Fra et demokratisk perspektiv ser denne norske løsningen flott ut. Men den har dessverre noen uheldige konsekvenser. Siden norske kommunepolitikere ikke har noen lukket og formell arena for fri diskusjon og drodling, så flyttes mye av den reelle diskusjonen ut av det formelle styringssystemet, og inn i partigruppemøter og andre uformelle fora hvor det ikke finnes noen krav om åpenhet. Dermed foregår det gode diskusjoner internt i partiene, men problemet er at den kun foregår mellom partifeller. På denne måten klarer en ikke å utnytte den samlede kompetansen som finnes i et kommunestyre.

«Demokrati-paradokset»: Ideen om et demokrati bygger på en forestilling om det suverene folk, der innbyggerne selv skal bestemme over sine liv. Alle skal ha samme mulighet for å delta, bli hørt og gjøre sin innflytelse gjeldende, og prinsippet om «en person – en stemme» står sentralt. Samtidig har vi utviklet et demokratisk system der innbyggerne i praksis gir fra seg denne retten til noen valgte politikere, som får styre på folkets vegne i fire år om gangen. Det er likevel en vedvarende og uløselig spenning mellom prinsippet om det suverene folk og ideen om et representativt system. Er valgte politikere suverene ledere fram til neste valg? Eller skal vi snarere se på dem som et kontinuerlig bindeledd mellom folk og samfunnets fellesskaps-institusjoner? Ikke minst i forbindelse med kommunereformen ble slike spørsmål satt på spissen. Hvem skal bestemme en kommune-sammenslåing? Politikerne alene? Politikerne, etter først å ha undersøkt innbyggernes holdninger? Eller bør det snarere avgjøres gjennom en folkeavstemning.

De fire paradoksene

De fire paradoksene inviterer oss til å tenke gjennom vilkårene for norsk lokalpolitisk lederskap, og hvordan vi kan gjøre rollen som norsk lokalpolitiker bedre, viktigere og mer interessant. Her finnes det neppe enkle svar og løsninger. Men rammevilkårene for det lokalpolitiske lederskapet trenger diskusjon. Dette er en utfordring som blant annet går til nasjonale myndigheter, som har ansvar for de ytre rammebetingelsene for politisk lederskap på lokalt nivå.

Lokale tiltak

Men det er også en utfordring til det enkelte kommunestyre og den enkelte kommunepolitiker. Det er nemlig mange tiltak som kan settes i verk lokalt, og mye kan forbedres. Men det forutsetter at kommunepolitikere er villige til å sette seg selv på dagsorden.

Asbjørn Røiseland

Asbjørn Røiseland er professor i statsvitenskap ved Nord universitet og OsloMet.

Hold deg oppdatert på Fagsnakk

Abonner på Samfunnsfagene